Introduction
Le 21 janvier 2010, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans l'affaire Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans)1. La Cour apporte des précisions importantes quant à la notion de « projet » en matière d'évaluation environnementale fédérale et quant aux pouvoirs des autorités responsables de délimiter la portée d'un projet.
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Contexte
Afin d’établir une exploitation d’extraction minière à ciel ouvert et une usine de concentration en vue de la production de cuivre et d’or en Colombie-Britannique, Red Chris Development Company et BCMetals Corporation (« Red Chris ») ont déposé une description du projet auprès de l’organisme provincial d’évaluation environnementale, le British Columbia Environmental Assessment Office, le 27 octobre 2004. L’évaluation environnementale provinciale s’étant bien déroulée, la province a délivré un certificat d’évaluation environnementale le 24 août 2005.
Parallèlement au processus provincial, Red Chris a déclenché, le 3 mai 2004, le processus fédéral d’évaluation environnementale prévu à l’article 5 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 (« LCEE ») lorsqu’elle a demandé au ministre des Pêches et des Océans (« MPO ») une autorisation en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, L.R., 1985, ch. F-14pour la destruction de l’habitat du poisson causée par la construction de barrières et de barrages anti-infiltration, de systèmes d’alimentation en eau et d’ouvrages connexes, ainsi que d’une installation de gestion des résidus miniers et d’un système de dérivation de cours d’eau. Une autorisation du ministre des Ressources naturelles était également requise en vertu de l’alinéa 7(1)a) de la Loi sur les explosifs, L.R.C. (1985), ch. E-17.
Le MPO a conclu qu’une évaluation environnementale fédérale devait être menée et a indiqué que le projet devait faire l’objet d’une étude approfondie, la capacité de production de minerai proposée étant suffisamment élevée pour être visée par le Règlement sur la liste d’étude approfondie, DORS/94-638 (« LEA »). Par la suite, le MPO a décidé que la portée du projet défini aux fins de l’évaluation environnementale n’englobait ni la mine ni l’usine de concentration et que, conséquemment, une étude approfondie n’était plus nécessaire et que l’évaluation environnementale se ferait plutôt par voie d’un examen préalable. Mines Alerte, une société à but non lucratif s’intéressant aux effets de l’exploitation minière, a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision d’effectuer un examen préalable.
La LCEE prévoit essentiellement cinq procédures ou voies possibles dans le cadre de l’évaluation environnementale selon la nature du projet : i) aucune évaluation; ii) un examen préalable; iii) une étude approfondie; iv) la médiation; et v) un examen par une commission. Avant l’arrêt de la Cour suprême dans la présente affaire, les autorités responsables (« AR ») prévues dans la LCEE limitaient généralement la portée du projet à la portion de celui-ci ayant déclenché l’application de l’article 5 de la LCEE. La Cour suprême devait donc déterminer si les AR ont le pouvoir discrétionnaire de délimiter la portée d’un projet et, ainsi, décider si l’évaluation environnementale doit s’effectuer sous forme d’examen préalable ou d’étude approfondie.
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Décisions du tribunal de première instance et de la cour d'appel fédérale
La Cour fédérale a conclu que le MPO avait eu raison de décider initialement que le projet devait faire l’objet d’une étude approfondie et a donc accueilli la demande de contrôle judiciaire et annulé la décision du MPO de délivrer les autorisations à Red Chris. Quant à la Cour d’appel fédérale, elle a accueilli unanimement l’appel et a conclu que, dans le cadre de l’évaluation environnementale fédérale, le « projet » s’entendait du « projet dont la portée a été définie » par une AR fédérale.
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Décision de La Cour suprême
Interprétation de l’article 21 de la LCEE
La Cour suprême interprète le sens à donner au mot « projet » apparaissant à l’article 21 de la LCEE, soit la disposition qui établit l’ensemble des procédures que les AR doivent respecter lorsque le projet visé figure dans la LEA.
La Cour suprême précise que l’interprétation législative doit commencer par l’examen de l’article 2 de la LCEE, selon lequel le mot « projet » s’entend du « projet tel qu’il est proposé ». La Cour suprême conclut qu’il ne relève pas du pouvoir discrétionnaire de l’AR de déterminer si un projet doit faire l’objet d’une étude approfondie et que si le projet, tel qu’il est proposé, est visé par la LEA, l’étude approfondie est obligatoire.
Le pouvoir de déterminer la portée du projet
La Cour suprême analyse ensuite la portée du pouvoir discrétionnaire prévu à l’article 15 de la LCEE. Selon la Cour suprême, déterminer la voie à suivre et définir la portée constituent deux étapes distinctes du processus prévu dans la LCEE. Ainsi, l’AR n’a pas le pouvoir discrétionnaire de déterminer la voie à suivre pour l’évaluation, mais a le pouvoir de définir la portée du projet aux fins de l’évaluation environnementale. La Cour suprême confirme que la portée présumée d’un projet à évaluer est celle qui est proposée par le promoteur et qu’elle ne peut être réduite par l’AR. Toutefois, cette règle générale bénéficie d’une exception, à savoir le fait que l’AR ou le ministre peut combiner des projets ou élargir la portée d’un projet en vertu des paragraphes 15(2) ou (3) de la LCEE. Cette exception vise à éviter qu’un promoteur ne fractionne un projet en présentant seulement une partie du projet ou en présentant plusieurs parties d’un projet à titre de projets indépendants.
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Incidence de l'arrêt Mines Alerte
D’une part, la Cour suprême, en interprétant le sens du mot « projet » à l’article 21 de la LCEE comme étant le « projet tel qu’il est proposé » par le promoteur, renvoie directement la balle dans le camp de ce dernier. Les promoteurs devront dorénavant prendre grand soin à décrire correctement leur projet lorsqu’ils soumettent une demande susceptible de déclencher l’application d’une évaluation environnementale fédérale, puisque c’est la description du projet qui déterminera la portée de l’évaluation environnementale à effectuer. À cet égard, l’AR a toutefois le pouvoir discrétionnaire d’élargir la portée d’un projet si le promoteur le fractionne afin de contourner des obligations en matière d’évaluation environnementale.
D’autre part, l’arrêt Mines Alerte a pour effet d’élargir la compétence fédérale en matière d’évaluation environnementale. En effet, jusqu’à maintenant, les AR limitaient la portée d’un projet à la portion qui les concerne compte tenu du libellé de la loi qui déclenche la procédure fédérale. Désormais, c’est la totalité d’un projet décrit par le promoteur qui devra faire l’objet d’une évaluation environnementale fédérale malgré le caractère potentiellement limité de la compétence fédérale touchée par le projet.
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