Introduzione
La presente pubblicazione intende sintetizzare alcune delle questioni di maggior rilievo connesse all’emanazione del Regolamento ISVAP n. 40 del 3 maggio 2012 (Regolamento 40), di implementazione dell’art. 28 comma 1 (la Disposizione) del Decreto Legge 24 gennaio 2012 n. 1, convertito con Legge 24 marzo 2012 n. 27 (il Decreto Cresci Italia).
La Disposizione, come noto, è intervenuta a disciplinare le attività di distribuzione delle polizze di assicurazione sulla vita connesse all’erogazione di mutui immobiliari e di credito al consumo, la cui stipula da parte del cliente costituisce condizione per l’erogazione del mutuo, introducendo:
- uno specifico obbligo informativo in capo ai soggetti erogatori, prevedendo che questi ultimi debbano sottoporre al cliente almeno due preventivi di differenti gruppi assicurativi “non riconducibili alle banche, agli istituti di credito e agli intermediari finanziari stessi”, e
- la possibilità per il cliente di scegliere sul mercato “la polizza sulla vita più conveniente che la banca è obbligata ad accettare senza variare le condizioni offerte per l’erogazione del mutuo immobiliare o del credito al consumo”.
Viene dunque ulteriormente ad arricchirsi (e complicarsi) il quadro normativo di riferimento in materia di prodotti assicurativi accessori ai mutui, al termine di un percorso iniziato a livello regolamentare con il Regolamento ISVAP n. 35 del 26 maggio 2010 in materia di trasparenza dei prodotti assicurativi e proseguito con la travagliata norma del Provvedimento ISVAP n. 2946 del 6 dicembre 2011 in materia di conflitto d’interessi, nonché a livello legislativo di recente interessato dall’art. 36 bis del Decreto Legge 6 dicembre 2011 n. 201 (il Decreto Salva Italia), convertito, con modificazioni, in Legge 22 dicembre 2011, n. 214. Scelta precisa ed inevitabile per un legislatore che ha fatto della tutela del consumatore e della concorrenza nel settore creditizio ed assicurativo gli strumenti principali per il conseguimento della crescita e della ripresa del paese.
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L’ambito di applicazione
Sul piano oggettivo la fattispecie oggetto della Disposizione e del Regolamento 40 si caratterizza per una serie di requisiti riguardanti la modalità di vendita (in forma obbligatoria, sia essa per espressa previsione contrattuale o di legge), la tipologia di finanziamento cui accede il prodotto assicurativo (mutui immobiliari o finanziamenti di credito al consumo), nonché la tipologia di copertura rilevante (rami vita).
In merito al primo aspetto, si osserva come la Disposizione non possa chiaramente fare riferimento all’ipotesi in cui l’erogatore del finanziamento obblighi il cliente all’acquisto del prodotto da esso stesso offerto (pratica vietata, come si dirà, dalle disposizioni del Decreto Salva Italia applicabili ai consumatori), ma piuttosto al caso in cui l’erogatore genericamente condizioni la concessione del finanziamento alla stipula di una polizza vita. Inoltre, considerata la finalità di tutela della concorrenza e di protezione del consumatore, si ritiene che la facoltatività debba essere valutata sul piano sostanziale e non formale, dando rilevanza anche ad eventuali situazioni di obbligatorietà di fatto legate al comportamento del singolo intermediario/operatore coinvolto.
Nulla quaestio in ordine al secondo aspetto, mentre invece sul terzo, in sede di implementazione della Disposizione in ambito regolamentare, l’ISVAP ha già avuto modo di chiarire come la Disposizione ed il Regolamento 40 trovino applicazione anche in caso di prodotti multi-ramo richiesti in via obbligatoria, non essendo sufficiente l’inclusione di una copertura danni per escluderne l’applicazione. Si tratta di un chiarimento importante, tenuto conto che ad esempio le coperture CPI sono tipicamente prodotti multi-ramo, che conduce però inevitabilmente a particolari difficoltà in sede di applicazione, come avremo modo di esaminare più avanti.
Resta invece ancora aperto il tema dei prodotti assicurativi non acquistati dal cliente bensì stipulati dall’ente erogatore con il consenso del primo, che sembrano essere al di fuori dell’ambito di applicazione della Disposizione, per portata e ratio della stessa.
Sul piano soggettivo, la Disposizione appare invece essere più chiara nella sua struttura, applicandosi a banche, istituti di credito ed intermediari finanziari a prescindere dalla loro operatività quali intermediari assicurativi, e dunque a prescindere dalla percezione di una commissione di intermediazione e/o dall’eventuale iscrizione nell’apposito registro ISVAP. Non è invece richiesto che lo stipulante sia un consumatore (benché tale qualità sia implicita nel caso del credito al consumo).
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Il coordinamento con le altre disposizioni normative e regolamentari
Già in sede di conversione autorevoli commentatori si erano posti il problema di coordinare la Disposizione con le norme del Provvedimento ISVAP n. 2946 del 6 dicembre 2011 dall’ISVAP in materia di conflitto d’interessi (che hanno introdotto l’art. 48 comma 1 bis del Regolamento ISVAP n. 5 del 16 ottobre 2006, Regolamento Intermediari) e dall’art. 36 bis del Decreto Salva Italia, le quali presentano evidenti punto di contatto e sovrapposizione.
La prima norma, giova ricordare, ha difatti espressamente vietato agli intermediari assicurativi di assumere, direttamente o indirettamente, la qualità di beneficiari delle polizze assicurative, mentre la seconda ha qualificato come scorretta la pratica commerciale delle banche, degli istituti di credito o degli intermediari finanziari di obbligare i consumatori alla stipula di una polizza assicurativa distribuita dallo stesso soggetto, ai fini della stipula di un contratto di mutuo.
Varie e diverse le tesi che si erano sviluppate onde fornire una lettura sistematica delle tre norme in rilievo. Innanzitutto, vi era chi osservava come la norma del Regolamento Intermediari dovesse ritenersi implicitamente abrogata dal Decreto Cresci Italia, dal momento che quest’ultimo non vieta all’intermediario di offrire al cliente beneficiario del mutuo la sottoscrizione di una polizza emessa dallo stesso intermediario (e di cui l’intermediario risulti beneficiario), limitandosi a qualificare come pratica commerciale scorretta la previsione di un obbligo di sottoscrizione da parte del cliente in tal senso; quanto al rapporto tra la norma del Decreto Salva Italia e quella successiva della Disposizione, viceversa, vi è chi ritiene che la disposizione del Decreto Salva Italia (anche in ragione dell’inserimento tra le norme in materia di pratiche ingannevoli) debba essere interpretata come applicabile al limitato caso in cui il prodotto assicurativo sia presentato al consumatore quale meramente facoltativo, mentre lo stesso è di fatto obbligatoriamente richiesto ai fini della concessione del finanziamento.
A nostro parere, le tre norme (ossia quelle dell’art. 36 bis Decreto Salva Italia, della Disposizione e dell’art. 48 comma 1 bis del Regolamento Intermediari) vanno separatamente considerate ed interpretate essendo diversi i rispettivi ambiti di applicazione e le finalità di tutela.
Sotto il primo profilo, infatti, la norma della Disposizione risulta avere un ambito applicativo decisamente più ristretto rispetto alle altre, in quanto è volta a disciplinare le sole ipotesi di condizionamento dell’erogazione di un mutuo immobiliare o di credito al consumo alla sottoscrizione di una polizza vita, laddove la disposizione del Decreto Salva Italia si applica a fattispecie di condizionamento della stipula di una qualsiasi tipologia di contratto di mutuo ad una qualsiasi tipologia di prodotto assicurativo e la disposizione del Regolamento Intermediari disciplina in generale l’operatività delle imprese assicurative e degli intermediari.
Sotto il secondo profilo, la previsione della Disposizione intende rafforzare le dinamiche concorrenziali esistenti sul mercato, laddove l’art. 36 bis del Decreto Salva Italia e la disciplina ISVAP del Regolamento Intermediari sono essenzialmente volte a rafforzare la tutela del consumatore. In tal senso, pertanto, può dirsi (mutuando le parole utilizzate dall’ISVAP in sede di audizione parlamentare) che la Disposizione “si affianchi alle disposizioni regolamentari dell’ISVAP, intervenendo su un piano diverso”.
In tale luce deve essere quindi letta l’introduzione nella Disposizione di una generica clausola di salvezza; nel far salva la disposizione del Regolamento Intermediari, questa non ha cioè inteso far assurgere tale norma al rango di norma primaria, quanto piuttosto confermare l’assenza di incompatibilità tra la normativa regolamentare e le disposizioni legislative, a fronte della diversità dei rispettivi piani di operatività e di tutela. Non è del resto difficile individuare comportamenti pienamente legittimi ai sensi di una previsione ed in conflitto con una o più altre previsioni tra quelle sopra indicate: basti pensare, ad esempio, al caso della polizza venduta mediante tecniche di direct marketing successivamente all’erogazione di un contratto di finanziamento, rispetto al quale non ricorrono certamente i presupposti per l’applicazione del Decreto Salva Italia e del Decreto Cresci Italia, ma sussistono comunque le ragioni di tutela che hanno ispirato l’introduzione della norma del Regolamento Intermediari in materia di conflitto d’interessi.
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Il Regolamento 40
In conformità alle previsioni del Cresci Italia, la Disposizione è stata implementata dal Regolamento 40, di recente emanazione ISVAP.
Quest’ultimo ha descritto in dettagli i contenuti minimi del prodotto (ossia le caratteristiche della polizza di cui si può imporre l’acquisto al cliente), nonché precisato in modo più compiuto gli obblighi gravanti sull’erogatore: oltre a dover fornire due preventivi non riferibili a compagnie del medesimo gruppo o legate da accordi di distribuzione, questi dovrà quindi fornire al cliente (sin dall’avvio delle trattative) una specifica informativa sui contenuti minimi del contratto e sulla possibilità di procurarsi liberamente un prodotto aventi tali caratteristiche entro 10 giorni dal rilascio del preventivo assicurativo da parte dell’erogatore. Probabilmente esorbitando dai limiti della delega legislativa, ma al fine di rendere effettiva la libertà del cliente di accedere a preventivi alternativi, ISVAP ha infine previsto l’obbligo di rilascio gratuito di preventivi su Internet, per le compagnie che intendano offrire il prodotto in commento di fare comunicazione della relativa denominazione all’ISVAP (previsione probabilmente border line rispetto alle disposizioni comunitarie che vietano obblighi di comunicazione sistematica delle polizze).
Nonostante la sopra descritta compiuta disciplina regolamentare, restano tuttavia ancora aperte diverse problematiche sul piano applicativo.
Ad esempio, posto che la Disposizione trova applicazione anche nei confronti dei prodotti multi-ramo, si dà al momento per scontato (nel silenzio dell’Autorità) che l’obbligo per l’ente erogatore di sottoporre due preventivi non riferibili allo stesso si debba limitare alla sola componente di copertura vita. Ciò che implicherà la necessità per il mercato di scegliere se rendere possibile l’acquisto (facoltativo) della sola copertura danni in abbinamento alla copertura vita fornita da altro concorrente.
Oscuro è anche il riferimento fornito in fase di consultazione del Regolamento 40, secondo cui il cliente avrebbe comunque la possibilità di stipulare “una polizza che preveda condizioni diverse rispetto ai contenuti minimi, quando più favorevole e maggiormente rispondente alle sue esigenze”; se, come crediamo, restano fermi i principi per cui non si può imporre al cliente l’acquisto di una copertura eccedente i contenuti minimi pre-definiti dal Regolamento 40, cui dovranno riferirsi i tre preventivi procurati dall’erogatore, la precisazione non sembra difatti aggiungere nulla all’ovvia considerazione che il cliente resta libero di acquistare coperture addizionali facoltative.
Sul piano pratico, in chiusura, una volta affermata la libertà per il cliente di procurarsi un preventivo autonomo conforme al contenuto minimo (peraltro disponibile su internet), sembra che abbia ormai poca utilità l’obbligo per l’erogatore di fornire al cliente due preventivi alternativi di compagnie (secondo l’interpretazione fornita dall’ISVAP) non legate al distributore da accordi di bancassurance. E’ dunque auspicabile che il legislatore intervenga sul punto, cancellando tale obbligo formale ed alleggerendo gli oneri gestionali in capo agli operatori, invariata la tutela del consumatore costituita dalla possibilità di accedere liberamente a preventivi alternativi sul mercato.
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